Affiché le lundi, 20 juillet 2009

La Loi d'exécution du budget 2008 (C-50) crée - par la partie 7, la Loi sur l'Office de financement de l'assurance-emploi du Canada - une nouvelle société d'État indépendante, l'Office de financement de l'assurance-emploi du Canada (OFAEC).

Les principales fonctions de la nouvelle société et du nouvel Office sont de gérer un fonds de réserve distinct de l'assurance-emploi et de fixer les taux de cotisation à partir de l'année 2009. Cependant, le processus actuel de fixation des taux de cotisation est profondément défectueux et n'a foncièrement pas changé par rapport au statu quo.

Le projet de loi C-50 échoue lamentablement, car il néglige d'offrir la possibilité d'utiliser la totalité ou même une partie de l'énorme excédent accumulé de 54 milliards de dollars au Compte d'assurance-emploi pour bonifier les prestations d'assurance-emploi, comme l'ont demandé le mouvement ouvrier, les organismes de développement social et de lutte contre la pauvreté ainsi que de nombreuses provinces.

Pour nous, la principale question qui a été complètement oubliée dans ce projet de loi est une amélioration de l'accès des travailleurs et des travailleuses aux prestations régulières et aux autres prestations. Les principales réformes que nous avons revendiquées au régime d'assurance-emploi sont l'abaissement du nombre d'heures de référence à 360 dans toutes les régions, une plus longue durée des prestations pouvant aller jusqu'à 50 semaines pour les prestations régulières et un accroissement à au moins 60 % du pourcentage des gains assurables que remplaceraient les prestations d'assurance-emploi, d'après les douze meilleures semaines. Ces réformes amélioreraient les conditions de vie des familles travailleuses, accorderaient des avantages particuliers aux femmes et seraient facilement abordables si même une petite partie de l'excédent accumulé au Compte d'assurance-emploi pouvait être utilisée pour les financer.

Quant aux questions de financement de l'assurance-emploi, les ministres des Finances ont déclaré récemment que, pour eux, le Compte d'assurance-emploi est une illusion comptable depuis qu'il a (depuis 1986) été complètement intégré au Trésor. Cependant, comme l'Institut canadien des actuaires l'a observé et l'a expliqué récemment, le gouvernement continue de maintenir et de publier les détails d'un compte d'assurance-emploi distinct dans le cadre des Comptes publics, assortis des intérêts annuels versés sur l'excédent accumulé. Jusqu'à la fin des années 1990, le gouvernement a justifié l'excédent en affirmant qu'il s'agissait d'un fonds de prévoyance nécessaire pour servir de renfort au programme d'assurance-emploi et pour éviter une augmentation des taux de cotisation en cas de récession.

La Cour suprême du Canada sera bientôt appelée à se prononcer sur la légalité de la réaffectation des recettes excédentaires au titre des taux de cotisation à des fins générales du gouvernement à partir du milieu des années 1990 jusqu'en 2007. Les décisions judiciaires précédentes ont laissé indiquer que la réserve de l'assurance-emploi continue d'être disponible pour les fins de l'assurance-emploi et qu'elle n'est pas une simple illusion comptable.

Abstraction faite des pures questions de légalité, la réaffectation des recettes au titre des taux de cotisation à des fins autres que celles de l'assurance-emploi a été critiquée comme un bris de confiance par les organisations représentatives des travailleurs et travailleuses et des employeurs ainsi que par toutes les parties dans le rapport de 2005 du Comité permanent des ressources humaines, du développement social et de la condition des personnes handicapées (HUMA) de la Chambre des communes, intitulé Rétablir la bonne gestion financière et l'accessibilité du régime d'assurance-emploi.
Les employeurs et les syndicats se sont opposés sans relâche à l'accumulation d'un excédent incroyablement élevé de l'assurance-emploi qui a servi à réduire la dette publique, surtout dans le cadre de la croisade de la lutte contre le déficit ou la dette du gouvernement libéral précédent. Ce gouvernement a réduit considérablement les prestations d'assurance-emploi à partir du milieu des années 1990. Cependant, il a abaissé les taux de cotisation lentement, même lorsque la proportion de chômeurs admissibles aux prestations a baissé brusquement et lorsque le montant maximum des prestations d'assurance-emploi a été gelé pendant dix ans.

L'ancien actuaire en chef du régime d'assurance-emploi, la vérificatrice générale du Canada et l'Institut canadien des actuaires ont aussi vivement critiqué l'accumulation d'un excédent au Compte d'assurance-emploi qui dépasse de beaucoup le montant de 10 à 15 millions de dollars qui avait été estimé pour assurer la correspondance entre les recettes et les coûts du régime durant un cycle économique.

Le projet de loi C-50 n'élimine pas le Compte d'assurance-emploi et l'excédent accumulé à ce compte. Cependant, en créant un nouveau fonds de réserve distinct pour l'assurance-emploi, il entend clairement reléguer l'excédent accumulé au Compte d'assurance-emploi aux oubliettes. L'article 127 du projet de loi interdit explicitement à l'OFAEC de tenir compte du solde au Compte d'assurance-emploi pour fixer les taux de cotisation.

Le CTC demande au Parlement de modifier le projet de loi C-50 pour indiquer expressément que l'excédent accumulé au Compte d'assurance-emploi peut toujours être utilisé pour financer les prestations d'assurance-emploi, advenant que les recettes provenant des cotisations soient inférieures aux coûts du régime au cours de toute année à venir, de même que pour bonifier les prestations du régime.

Le ministre des Finances a déjà donné l'assurance que le gouvernement fédéral utiliserait le fonds comme « renfort » au régime d'assurance-emploi en cas de grave récession; cependant, il faut que ce soit établi expressément dans le projet de loi.

Le projet de loi C-50 n'apporte aucun changement important au processus actuel de fixation des taux de cotisation, qui ignore l'excédent accumulé au Compte d'assurance-emploi et qui est conçu pour assurer la correspondance entre les recettes provenant des cotisations et les coûts du régime, sur une base purement prospective.

Au cours des trois dernières années, les taux de cotisation ont été fixés à l'aide d'un nouveau processus « sur une base prospective » par la Commission de l'assurance-emploi, semble-t-il, alors que c'est le gouvernement qui l'a fait en réalité. Par voie d'une loi, l'excédent accumulé est ignoré aux fins de la fixation d'un taux de cotisation et il est enjoint à la Commission de fixer un taux qui équilibre précisément les recettes et les prestations (plus les frais d'administration) au cours de l'année à venir, d'après les prévisions économiques, les paramètres du régime d'assurance-emploi déterminés par le gouvernement et le niveau prévu des recettes et des coûts, ainsi que les soldes en résultant que calcule l'actuaire en chef. Un plafond est prévu par la loi pour l'augmentation des taux de cotisation, et le gouvernement peut fixer un taux autre que celui recommandé par la Commission s'il en décide ainsi, sous réserve du plafond.

Quant au processus actuel de fixation des taux de cotisation, l'OFAEC ne pourrait pas changer les taux de plus de 15 % dans une année donnée. Donc, même si ce n'est pas approprié, les taux continueraient d'augmenter de 15 %, advenant une récession. De même, le gouvernement peut fixer des taux différents s'il en décide ainsi.

Nous craignons que, dans le cadre du nouveau processus, les taux de cotisation puissent augmenter considérablement durant une période de récession et de chômage élevé, malgré l'énorme excédent qui a été accumulé, semble-t-il, pour créer un fonds de prévoyance. Au début des années 1980 et des années 1990, le taux de chômage national s'est élevé très brusquement pour passer de 7,5 % avant la récession à plus de 11 % durant la période de 1982 à 1985 et de 1991 à 1993. Selon les études que le gouvernement a commandées avant les modifications législatives au régime, au milieu des années 1990, l'assurance-emploi (alors l'assurance-chômage) avait grandement atténué ces récessions par des augmentations des prestations, sans que les taux de cotisation n'augmentent.

Si le projet de loi C-50 est adopté, le seul changement important sur une base prospective est que tout FUTUR excédent provenant des recettes de l'assurance-emploi sur les coûts du régime restera au compte de réserve distinct qui sera dirigé par le nouvel Office, au lieu d'être ajouté au Compte d'assurance-emploi comme par le passé. Ce nouveau compte de réserve, nous a-t-on dit, sera dirigé et accumulera de façon indépendante un rendement des investissements sur la dotation initiale de 2 milliards de dollars. Cependant, le nouveau compte de réserve, comme l'ancien Compte d'assurance-emploi, reste intégré aux comptes du gouvernement fédéral, et le gouvernement fixera le montant de la réserve qui sera maintenue.

L'Office aura une dotation très modeste de 2 milliards de dollars au départ. (Ce montant n'a pas été inscrit comme poste de dépenses au budget de 2008-2009, apparemment parce qu'il représente simplement un transfert interne entre des comptes du gouvernement.) Ce montant est non seulement ridiculement loin de l'excédent accumulé de 54 milliards de dollars au Compte d'assurance-emploi, mais il est aussi bien loin du montant de 10 à 15 milliards de dollars qui, selon les estimations de l'actuaire en chef, serait nécessaire pour stabiliser les taux de cotisation d'assurance-emploi en cas de grave récession économique.

Le montant de la réserve qui sera établie par le nouvel Office sera non pas fixé par l'Office, mais plutôt par le gouvernement, par la voie d'un règlement. Il s'agira foncièrement du montant nécessaire, semble-t-il, pour financer le programme et pour éviter également que les taux de cotisation varient de plus de 15 % (l'augmentation/diminution maximale/minimale actuelle). L'objectif visé est la correspondance entre les taux de cotisation et les paiements avec le temps, au moyen d'un système de paiements de redressement provisoires, puis finaux. Les taux de cotisation doivent être abaissés si la réserve accumule un montant supérieur à ce que prévoit la loi.

Cette initiative extrêmement limitée ne fait rien pour régler le problème des prestations d'assurance-emploi inadéquates et ne fait rien non plus pour affecter l'excédent énorme de l'assurance-emploi aux fins pour lesquelles les cotisations ont été prélevées. Elle donne plutôt suite aux préoccupations des employeurs qui craignent de verser des cotisations d'assurance-emploi « trop élevées » et au fait que les excédents ont continué de s'accumuler, même dans le cadre du nouveau mécanisme de fixation des taux de cotisation « sur une base prospective ».

Le CTC continue de maintenir qu'il ne devrait y avoir aucune augmentation des taux de cotisation en cas de récession économique et que les coûts du régime devraient alors être financés à même l'excédent accumulé.

De l'avis du CTC, le gouvernement du Canada, par l'entremise du ministre des Ressources humaines et du Développement social, devrait demeurer responsable de la détermination des paramètres du régime d'assurance-emploi (soit l'admissibilité aux prestations, le niveau et la durée des prestations) et de tous les aspects liés à l'exécution du régime. Selon le gouvernement, rien n'est prévu pour transférer le contrôle du régime ou de son exécution au nouvel Office, et l'article 5.2 semblerait empêcher le nouvel Office de traiter de questions ayant trait aux politiques, aux programmes et à l'exécution qui débordent de son mandat.

Toutefois, nous demandons une modification pour énoncer explicitement que le nouvel Office ne doit entreprendre aucune mesure ni formuler aucune recommandation relativement aux paramètres du régime d'assurance-emploi, à l'exécution du régime et au partage actuel des cotisations de l'assurance-emploi entre les employeurs et les travailleurs et travailleuses.

Le nouvel Office comptera sept membres et un système de gouvernance intégré qui est dicté par son établissement sous la forme légale d'une société d'État. Il n'est pas clair combien d'employés permanents seront requis. Cependant, les coûts supplémentaires, probablement élevés, seront réglés à partir de recettes au titre de l'assurance-emploi et de tout rendement des investissements sur le compte de réserve. L'actuaire en chef cessera d'être un employé du gouvernement du Canada et les autres employés pourraient être mutés.

Le CTC craint que le nouvel Office puisse saper la responsabilité du ministre à l'égard du financement du régime d'assurance-emploi, même si le gouvernement continue à jouer un rôle déterminant dans la fixation des taux de cotisation. Nous exhortons le gouvernement à voir à ce que les coûts supplémentaires soient minimes et à ce que le ministre conserve son entière responsabilité.